[12]当今中国宪法释义学的发展，在某种程度上说已经陷入多层困境。

协商民主的价值定位，为人民政协法治化拓展了制度空间。然而，就中国的政治实践而言，由于人民政协制度的法律定位不明确，在很大程度上影响甚至是制约了政协职能的发挥，使得政协的实际作用并没有达到其制度设计的预期目标。

因此，完善协商民主制度化和程序化必然要求实现协商民主的法治化，这也是当代中国民主政治制度建设的必然要求和趋势。这种现状，与政治协商制度在我国的特殊地位显然是不相适应的。这就涉及如何实现政治协商法治化的问题。显然，民主监督主要体现在行政、执法和司法环节，并且这种监督不是政协委员个人的一种个体监督而是人民政协的组织监督，因此这种监督本身应当具有合法性，并且要依法行监督，不能因为它的柔性而不需依法规范。它通讨建立公共平台以及在这个平台之上的平等协商，实现促进合法决策、整合多元利益、拓展公民政治参与的空间的目的。

而作为社会主义民主的重要组织形式，实现人民政协的法治化，正是体现了依法治国的要求。要增强协商的实效性，就应当制定明确的程序性规则来规范协商行为。已经进入审议阶段的《行政强制法（草案）》也制定了专门的程序性规则。

我们现在的思路是：把行政程序法典定位为基本法，就是说，行政程序法规定的是最低限度的公正行政程序制度，是公正程序的底线，是行使行政权力时应当遵循的最基本的规则。只有公开，才能进一步推动法治建设行政程序法典与单行法大致就是这样一种关系，这样既不至于束缚地方或部门立法的积极性，也不至于把行政程序法最后架空。我们知道，行政法学界一直在呼吁一部专门的行政程序法。

总的来说，对法治政府的建设我们还在继续推进中，并且有所成效。您怎么看这二者之间的关系？应松年：行政程序法典与单行法的关系，国外有一种做法是这样的，把行政程序法典规定为一般法，其他单行法是特别法，根据特别法优于一般法的原则，那末，如果单行法的规定与法典的规定不一致，适用单行法的规定，而不适用统一法典。

也就是说，把行政复议和行政诉讼看成是解决行政争议的一个总的体系，在体系内，行政复议做出决定后，性质上类似于法院体系的一审，这样，即使当事人不服再提起诉讼，也就相似于进入法院的二审，不可能把争议解决机关作为被告。因此，行政程序法的立法非常必要。《中国法律》：在过去三十多年的法治改革中，中国的行政法治建设取得了很多成就和经验，您能否具体谈谈当代中国行政法治建设的发展之路？应松年：在中国行政法治建设的发展历程中，1989年《行政诉讼法》的制定是一件极具里程碑意义的大事。这样处理的结果是越来越多的单行法规定程序性规则，最后几乎把行政程序法典架空。

此外，对于行政行为之间的相互关系（比如管辖权争议）以及一些特殊行政行为的程序规定（比如行政合同、行政指导），实践中不可能做到单独立法又无法归入其他单行法律中，这些问题都可以在行政程序法的立法中一并解决。二是将行政复议视为上级行政机关对下级行政机关的监督。只有公开，社会民众才能明白政府在做什么。因此，如果对《行政诉讼法》进行修改，可以将司法解释中成功的经验吸收到法律中，进一步完善行政诉讼制度。

1990年以后，我们先后制定了国家赔偿法、行政处罚法、立法法以及行政许可法。您能否给我们简单概括一下目前我国在程序规则方面的总体情况？应松年：前面提到，早期对行政法律立法的考虑是先制定行政处罚法等四部法律，再制定行政程序法，这个过程已经延续了很长时间。

《中国法律》：行政程序法典与单行法的关系一直是行政程序立法中一个争议较大的问题，对这个问题的处理直接涉及行政程序法典实际发生效力的范围。单行法律规定的某些具体制度可以与行政程序法典不一致，但是不能突破行政程序法程序公正的规则底线。

我们现在的思路是：把行政程序法典定位为基本法，就是说，行政程序法规定的是最低限度的公正行政程序制度，是公正程序的底线，是行使行政权力时应当遵循的最基本的规则。这为公民有效维护自己的合法权利、行政机关按照法律要求来依法行政提供了制度基础。这就涉及司法资源的配置、均衡问题，所以立法设定是复议决定改变原行政行为的才以复议机关为被告。多年以来，国家和政府也一直在推动行政程序的法治化，在重视程序规则方面作了很多努力。目前的架构是以程序的公正、公开、参与、效率为核心，设计一些基本原则和基本制度作为行政程序法典的条款，所有的行政行为都必须遵循这些基本规定，但在与行政法典的底线要求不相抵触的情形下，单行法律可以根据需要做具体或补充规定。行政程序的立法，《行政诉讼法》、《行政复议法》的修订是中国行政法治建设的重大问题。

目前来说，行政程序法进行了多次起草，对一些单行行政行为的程序规定已经比较成熟，但综合来看，我们起草的法典化的行政程序法跟实践的结合还需要进一步完善。从现在的发展来看，英国的行政裁判所越来越向司法体系靠拢，在普通法院之外形成专门解决行政争议以及与行政相关的民事争议的行政裁判司法体系。

2007年《政府信息公开条例》公布，确立信息公开制度。可以说，几部重要的行政行为的单行法律中都有程序上的规定。

任何解决纠纷、矛盾的机制，其核心和灵魂是公正。为使读者更深入了解行政法治建设的进程，本刊近日专访了中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年教授。

2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》出台，继续推进法治政府建设。目前，行政复议法的修改虽然还没有列入全国人大的立法计划，但我们还是可以先做各种准备。当然，这个前提是行政复议必须是公正的，可以作为司法的第一个阶段来看待。这是行政复议和诉讼衔接方面比较大的一个问题，都还在研究。

《中国法律》：如果说行政程序法规定的主要是行政行为的事前事中程序，那么《行政复议法》是否可以看做是对行政行为的事后救济？听说《行政复议法》的修改工作已经在紧锣密鼓地准备，您能否谈一下该法修改的方向？应松年：《行政复议法》在1999年颁布，同年10月即开始实施。可以说，行政法律的立法工作取得了很大的进步，行政行为基本上都有法可依了。

思路是这样，但具体操作并不容易。将来，行政收费法等实体法律也有待制定。

例如，北京市公安局对各公安分局的行为作出复议决定，如果都是复议机关为被告，那么此类案件将集中于西城区人民法院（北京市公安局在西城区）。行政机关有了一个明确的法律参照来判断自己的行为是否合乎法律的要求。

其实现在要想解决的一个大问题是，行政复议以后再提起诉讼，是否应由复议机关当被告？现有的规定是复议机关改变行政行为的当被告。然而，毕竟司法解释的层级相对较低，影响力也有限。事实上，自依法行政被正式提出后，围绕这一目标，政府不断推进法治政府的建设。而美国的行政法法官虽然处于行政系统内部，但也不断地向公正的制度构建前进。

《中国法律》：在进一步推进行政法治建设的进程中，从立法的角度看，您认为目前有哪些工作是亟需去做的？应松年：现在最重要的是行政程序法的制定，以及《行政复议法》、《行政诉讼法》的修改。1990年《行政诉讼法》生效实施，1993年国务院在政府工作报告中正式提出要依法行政。

第二，作为地方立法，《湖南行政程序规定》跟实践的结合比较紧密，可以看成是法典性行政程序立法在地方的试点，其意义超越了一个省的范围，也为国家层面的行政程序制度建设作出了贡献。正常情况下，行政机关与公民发生的行政争议，大多数都会通过行政复议解决，复议受案数量应该远远超过行政诉讼。

2008年4月17日，《湖南省行政程序规定》作为全国第一部地方性行政程序法规顺利出台。关于中央立法，可以考虑的一个途径是，先以国务院行政法规的形式颁布，时机成熟以后再上升为法律。